U příležitosti
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (NSS) bych rád uvedl svůj loňský článek, kterým jsem navázal na polemiku mezi Václavem Pavlíčkem a Alešem Gerlochem v
Právu.
Právo článek nezveřejnilo, a jak je jeho zvykem, ani na můj e-mail neodpovědělo. Rozhodnutí NSS přesto, jak se zdá, s mým tehdejším právním názorem výrazně souzní.
President a jeho soudci
Tomáš Pecina
V posledních týdnech byly na stránkách Práva publikovány dva rozsáhlejší teoretické články týkající se kontroversního rozhodnutí presidenta Václava Klause nejmenovat soudci ty justiční čekatele, kteří nedovršili 30 let věku. Jakkoli lze souhlasit s některými tezemi komentáře Aleše Gerlocha i s obecným pojetím předchozího textu Václava Pavlíčka, nelze se ztotožnit se závěry, k nimž tito právní teoretici dospěli.
Při analýze této otázky je nutno především připomenout ústavní zásadu, že politický systém České republiky je založen na oddělení tří složek státní moci, jejichž působnost a pravomoci jsou Ústavou záměrně vymezeny tak, aby se mezi nimi vytvořil a stabilizoval systém vzájemných zpětných vazeb, pro který se užívá anglického označení
checks and balances (doslova "kontroly a protiváhy", často nepřesně překládáno jako "brzdy a rovnováhy").
Základem tohoto systému je, že zatímco moc zákonodárná vytváří obecná pravidla, jež formou zákonů kodifikuje, a nepřísluší jí právní normy individuálně aplikovat ani o těchto individuálních případech přímo rozhodovat, moc výkonná naopak nesmí sama vydávat žádné jiné právní normy, než jaké jí Parlament zákonem výslovně svěřil a k nimž ji zmocnil (všechny vyhlášky a vládní nařízení musí být vydávány
secundum et intra legem, tedy na základě a v rámci zákona). Konečně moc soudní působí ve vztahu občan-stát jako korektiv obou předchozích složek státní moci. Soudy právní normy vykládají, nepřísluší jim však žádná pravomoc normotvorná ani nemohou samy vydávat nebo měnit správní akty. Svědčí jim toliko právo nezákonné správní akty vydané orgány moci výkonné rušit a prostřednictvím svého nejvyššího článku, Ústavního soudu, mohou rovněž derogovat zákony nebo jejich jednotlivá ustanovení, pokud shledají, že jsou v rozporu s ústavním pořádkem.
Rozhodnutí presidenta nejmenovat soudce mladší 30 let představuje vážný zásah do uvedeného schématu dělby státní moci: president republiky – nehledě na četné povinnosti reprezentační a ceremoniální a na specifickou pravomoc danou právem suspensivního veta – je podle Ústavy České republiky součástí výkonné moci. Proto je jeho rozhodovací pravomoc striktně individuální: jako součást exekutivy smí president vytvářet nová právní pravidla pouze v případě, kdy jej k tomu zmocňuje zákon, typicky v případě vyhlášení amnestie, jinak je vázán zákonem a musí při svém rozhodování postupovat tak jako každý jiný orgán výkonné moci.
Není správný názor V. Pavlíčka, že pravomoc presidenta jmenovat soudce je svou povahou prerogativní a rozhodování presidenta v této věci je tudíž suverénní, nepodléhající žádnému omezení ani přezkumu. Nemá-li být Česká republika považována za presidentskou republiku, je třeba připustit, že při výkonu svých pravomocí president podléhá zákonu, a má-li být státem právním, musí existovat možnost soudního přezkumu jmenovacího aktu.
President, který nerespektuje vůli zákonodárce a neumožní výkon soudcovské funkce těm justičním čekatelům, u nichž zákonodárce stanovil legální výjimku, je pro demokracii stejným nebezpečím jako Parlament, který zneužívá zákonodárnou pravomoc k ingerenci do oblasti individuálních aktů, jež, jak bylo vysvětleno, je výlučnou doménou moci výkonné (viz tzv.
lex Schwarzenberg nebo zákon o majetku řádu Voršilek), případně jako soudce, který nerespektuje zákon a přisvojuje si pravomoc, jež mu ze zákona nepřísluší (naposledy např. nerespektování rozhodnutí ministra spravedlnosti ve věci předání trestního stíhání katarského občana al-Tháního do ciziny dvěma pražskými soudy).
Nelze se patrně ztotožnit s názorem A. Gerlocha, že jednání presidenta představuje diskriminaci uchazečů o státní úřad ve smyslu ustanovení čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Věková hranice 30 let je v běžném slova smyslu nediskriminační a zcela jistě ji nelze ani označit za zjevně nepřiměřenou: kdyby zákonodárce stávajícím justičním čekatelům výjimku neudělil, mohli by sice namítat, že zákon zmařil jejich legitimní očekávání (a zřejmě by se mohli u soudu domoci i určité kompenzace formou náhrady v penězích, byť výsledek takového sporu by byl velmi nejistý, neboť stávající judikatura soudů odpovědnost státu za škodu způsobenou vydáním zákona nevyvozuje), avšak protiústavní by taková úprava nebyla.
Naopak rozhodl-li o uplatnění nového pravidla, resp. nepřihlédl-li k zákonem stanovené výjimce, president jakožto orgán moci výkonné, jedná se o zjevné překročení jeho pravomoci, čili o jednání
ultra vires, a obecné soudy – nikoli však zatím Ústavní soud, jak nesprávně ve svém článku dovozuje A. Gerloch – mají pravomoc a povinnost zjednat na návrh postižených nápravu, neboť jednáním presidenta došlo k porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy; ten stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon – tento princip se označuje jako zásada legality státní moci a patří k vůbec nejdůležitějším ústavním zásadám, bez nichž není fungování demokratického právního státu pojmově myslitelné.
Voluntarismus v presidentském rozhodování o jmenování soudců s sebou přináší další nebezpečí: uchazeči o výkon soudcovské funkce mohou být nadále "prosíváni" podle dalších a dalších nových pravidel, která bude presidentská kancelář otevřeně či skrytě ad hoc uplatňovat a která nemusí napříště umožnit, aby se soudci stali lidé s určitou společenskou zkušeností nebo zastávající určité politické názory. Projde-li porušení Ústavy jednou, podruhé projde o to snáze, neboť bude obtížnější hledat argumenty, proč je nové presidentské pravidlo na rozdíl od pravidla předchozího nelegitimní.
To, že na výkon soudcovské funkce není a nemůže být právní nárok, ještě neznamená, že by se rozhodování o jmenování soudců mohlo dít na základě libovůle nebo podle jiných než striktně zákonem stanovených kritérií, nebo že by snad uchazeči postižení nezákonným rozhodnutím neměli mít možnost, jak této svévoli čelit, jak implicite chybně dovozuje V. Pavlíček.
Je zjevnou chybou prováděcího zákona (zákona o soudech a soudcích), že pro jmenování soudců, ač jde evidentně o výkon státní moci, není přes jeho mimořádný význam a citlivost předepsána forma správního aktu a může tudíž vznikat dojem, že takové rozhodnutí není přezkoumatelné soudem ve správním soudnictví. Nedostatek stávající úpravy tak nahrává presidentovi, který nebude mít skrupule své pravomoci zneužívat a filtrovat uchazeče o jednu z nejvyšších ústavních funkcí v zemi podle kritérií, jež zakrátko nemusí být ani transparentní, ani demokratická.
Je však třeba připomenout, že v demokracii president není vládcem, ale pouhým – byť nejvyšším – státním úředníkem, tedy služebníkem všech občanů. Je na politické reprezentaci (a také na justici), zda presidenta k jednání v těchto mezích přinutí nebo zda mu dovolí si své pravomoci na úkor Parlamentu postupně rozšiřovat.
22. května 2005
