Ztracení v paragrafech

I.

Názor, že "zákonů je příliš mnoho" nebo že "právní řád je nepřehledný", prima facie nepřipouští polemiku.

Vezmeme-li téměř libovolné odvětví práva, dospějeme k názoru, že od r. 1989 počet a objem právních norem několikanásobně narostl a jeho složitost a hloubka struktury regulačního systému se zvýšila, v některých případech tak, že se systém práva vymyká laickému chápání a stává se doménou placených vykladačů; jejich výklad má ovšem zásadní nevýhodu v tom, že není závazný pro ty, kteří právo aplikuji (soudy a ostatní státní orgány), takže jeho užitečnost z hlediska recipientů práva efektivně konverguje k nule.

Právní řád, který je konstruován tímto způsobem, obsahuje inherentní risiko, že se stane nástrojem svévole a úřední šikany. To je zvlášť patrné v daňovém právu: vyžaduje-li právní předpis autoritativní výklad správce daně, a stávají-li se "déčkové" pokyny ministerstva financí de facto součástí platného práva, je s normotvorbou cosi v nepořádku: povinností exekutivy je formulovat podzákonné předpisy dostatečně jasně a srozumitelně, od výkladu jsou tu soudy.

Uvedu příklad, k jakým absurditám v praxi dochází: počátkem roku byl přijat zákon č. 61/2006 Sb., jímž byl podstatně novelisován zákon č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím. Legislativní proces se ovšem protáhl, a tak ustanovení, že novela je účinná od 1. ledna 2006, není aplikovatelné, neboť zákon byl vyhlášen ve Sbírce až 8. března 2006 a logicky nemůže působit zpětně. Existují však dva výklady, kdy takový defektní předpis (novinář by zřejmě použil cliché "legislativní zmetek") nabyl účinnosti: podle jedné verse byl zákon účinný dnem vyhlášení, podle druhé patnáctým dnem po vyhlášení, přičemž oba dva výklady jsou přibližně stejně legitimní a argumentačně podepřené. Vedle toho existuje třetí (menšinový) výklad, že novela nenabyla účinnosti vůbec, protože byla přijata způsobem odporujícím zákonu a není tedy zákonem v materiálním smyslu.

Občan, který svou žádost o informace podal v době mezi 8. a 22. březnem 2006, tedy neví, zda se na jeho žádost uplatňuje režim fikce zamítavého rozhodnutí podle starého znění, nebo už režim novelisovaný, využívající možností nového správního řádu. Bude-li postupovat jedním nebo druhým způsobem, riskuje, že po vynaložení značného úsilí a nemalých prostředků na právní pomoc soud jeho žalobu odmítne, protože si účinnost novely vyloží opačným způsobem než žadatel, a není vyloučeno, že různé krajské soudy, případně i různé senáty jednoho krajského soudu, budou novelu vykládat různě. Ke sjednocení výkladu dojde až po letech, kdy se k otázce vysloví tradičně hlemýždím tempem pracující Nejvyšší správní soud, a není vyloučeno, že jeho rozhodnutí bude nakonec zvráceno opačným nálezem Ústavního soudu.

Podobných příkladů by bylo možno jmenovat celou řadu: problémem není rozsah a složitost regulace, ale v prvé řadě nedostatek konsistence a nejasnost vydávaných právních předpisů.

II.

V období pozdního osvícenství se lidé domnívali, že existuje ideální, Bohem dané právo, a úkolem zákonodárce je toliko toto ideální právo nalézt a sepsat. These o intrinsické seznatelnosti (poznatelnosti) práva se stala podkladem rakouského Všeobecného zákoníku občanského z r. 1811, jednoho z nejzdařilejších legislativních děl všech dob.

Moderní zákonodárce v transcendentální povahu práva nevěří a při normování již právo nehledá, ale vytváří, aniž by se dal ve své fantasii omezovat ohledy na ty, jimž je právo určeno. Účelovost normotvorby je tak nejzávažnější vadou postkomunistické legislativy: právo tu není vytvářeno jako systém, který musí být vnitřně sourodý a logický, ale jako sněhová koule, na niž se nabalují nové a nové vrstvy korektivní normotvorby.

Proto dodnes platí přibližně sedmdesátkrát novelisovaný trestní řád z r. 1961, u kterého pravidelně přibližně jednou až dvakrát za rok Ústavní soud konstatuje, že některé ustanovení odporuje Listině základních práv a svobod, a u něhož si nikdo nemůže být jist, jakou interpretaci orgány činné v trestním řízení v jednotlivém případě použijí.

Příklad, k čemu nekvalitní, lajdácká "šámalovská" normotvorba vede v praxi: Podle ustanovení § 43 odst. 1 trestního řádu (TŘ) má poškozený v trestním řízení právo navrhovat důkazy, např. výslech svědků, a podle § 209 odst. 1 TŘ smí klást svědkům otázky, ale protože § 43 odst. 1 TŘ říká, že má právo se k věci vyjádřit "před jejím skončením", některé soudy odmítají poškozenému možnost vyjádřit se k provedeným důkazům.

To např. znamená, že poškozený může předložit důležitou listinu, ale už nesmí uvést, čím je tato listina pro trestní řízení důležitá a co podle jeho názoru prokazuje. Podobně nesmí vysvětlit, v čem vidí rozpory ve výpovědi právě vyslechnutého svědka a jak by soud měl ve světle této výpovědi interpretovat např. výpověď obžalovaného.

Nekompetentní Šámalova novela v tomto případě vedla k porušení principu rovnosti mezi procesními stranami.

III.

Naprostým popřením zásady dobré normotvorby je "pejskovsko-kočičkovské pečení dortu" v podobě poslaneckých pozměňovacích návrhů.

Důsledně vzato by schválení sebemenší změny v předloze vyžadovalo, aby se legislativní proces vrátil na začátek, protože každá změna může potenciálně představovat zásadní modifikaci zákona jako celku. To se neděje, místo toho existuje pojistka v podobě závěrečného hlasování o návrhu, ale tam jsou poslanci vázáni stranickými instrukcemi a nadto riskují, že přijde nazmar výsledek několikaletého legislativního procesu; není mnoho případů, kdy se poslaneckými iniciativami "zvandalisovanou" předlohu podařilo skutečně v této fasi zastavit tak jako trestní zákoník, z něhož v důsledku malé domů ODS vypadla důležitá skutková podstata zneužívání informací v obchodním styku.

Facit: Klausovké volání po zjednodušení právního řádu je hrubým populismem, objemnost práva je daleko menším problémem než nesystematická, nekvalitní a poslanecky "vylepšovaná" normotvorba.